- Sintesi della sentenza Cons. Stato, sez. III, 31 gennaio 2020, n. 808
1.1. I fatti essenziali
Una congiunta di una paziente deceduta presso l’Ospedale di …..chiede accesso a vari documenti relativi al sinistro sanitario: denuncia di sinistro all’assicurazione, eventuale perizia medico-legale, contratto di assicurazione, verbali del Comitato Valutazione Sinistri (CVS), lettera di massima esposizione dell’assicuratore e ogni altra documentazione relativa alla vicenda.
L’Azienda Sanitaria nega l’accesso per due ragioni:
- la responsabilità sanitaria non è ancora accertata;
- verbali CVS e perizie sarebbero atti connessi a liti in potenza o in atto, quindi sottratti all’accesso per salvaguardare il diritto di difesa dell’Amministrazione.
Il TAR Lombardia accoglieva il ricorso della richiedente, riconoscendo il diritto di accesso anche a perizie e verbali CVS. L’Azienda Sanitaria proponeva appello al Consiglio di Stato.
1.2. Interesse all’accesso e collegamento con la tutela giudiziale
Il Consiglio di Stato conferma che l’interesse della richiedente è difensivo: la documentazione serve per tutelare in giudizio la pretesa risarcitoria per il decesso della congiunta, tanto più dopo il fallimento del tentativo transattivo.
L’avvio del giudizio civile ex art. 702-bis c.p.c. davanti al Tribunale non rende inutile l’accesso: i documenti possono essere utilizzati per calibrare la strategia difensiva e per l’attività istruttoria nel processo civile.
Non è necessario che l’interesse sia specificato singolarmente per ciascun documento, una volta chiarita la connessione funzionale complessiva tra accesso e tutela risarcitoria.
1.3. Specificità dell’istanza e individuazione dei documenti
L’istanza è ritenuta sufficientemente specifica: l’indicazione del tipo di documento (perizia, verbali CVS, ecc.) e della sua inerenza al decesso della paziente fornisce elementi adeguati per l’individuazione da parte dell’amministrazione, senza trasformare la richiesta in un accesso generalizzato o esplorativo. Non rileva che la richiedente non abbia la certezza dell’esistenza di tutti i documenti: solo l’amministrazione può chiarire se un determinato atto sia stato formato o meno.
1.4. Atti del CVS, risk management e limiti all’accesso
L’Azienda sostiene che i verbali del CVS rientrano nell’attività di risk management, richiamando:
- l’art. 1, commi 538-539, l. 208/2015;
- l’art. 16, l. 24/2017, che vieta l’acquisizione/uso in giudizio dei verbali e atti conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico.
La sentenza precisa che il CVS svolge sia funzioni di gestione di casi specifici (sinistri concreti, connessi a richieste risarcitorie), sia funzioni generali di prevenzione e riduzione del rischio clinico (risk management in senso stretto) e che gli atti relativi alla gestione del rischio clinico sono sottratti alla acquisizione/uso in giudizio, ma ciò non esclude in sé l’accesso amministrativo, che ha una finalità più ampia rispetto alla sola produzione processuale.
Quindi, il divieto di cui all’art. 16 l. 24/2017 non elimina l’utilità dell’accesso per la parte richiedente.
1.5. Pareri, valutazioni difensive e tutela del diritto di difesa dell’amministrazione
Il Consiglio di Stato richiama il proprio orientamento secondo cui i pareri legali sono ostensibili se svolgono funzione endoprocedimentale in un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento; non sono invece ostensibili quando sono resi per definire la strategia difensiva in un contenzioso sorto o potenziale.
Applicando il principio al caso concreto, gli atti del CVS e le perizie medico-legali si collocano in un procedimento volto a valutare e, se possibile, comporre la controversia risarcitoria.
Tali atti possono contenere sia elementi ricognitivi/fattuali e valutazioni medico-legali (dinamica degli eventi, profili di responsabilità); sia valutazioni strettamente strategico-difensive, funzionali alla futura difesa in giudizio.
Solo la componente strettamente difensiva è sottratta all’accesso.
1.6. Esito: accoglimento parziale e modalità di ostensione
L’appello viene accolto solo in parte: è confermato in linea generale il diritto di accesso della richiedente ai documenti richiesti; l’ostensione deve avvenire con stralcio/omissis delle parti che contengono valutazioni difensive formulate in diretta e immediata funzione della strategia difensiva nel giudizio civile; il responsabile del procedimento dovrà attestare che le parti omesse contengono effettivamente tali valutazioni difensive.
Non è sufficiente che le valutazioni possano essere astrattamente utili alla difesa; occorre che siano state redatte proprio in funzione della strategia difensiva nel giudizio civile, e non solo per la gestione stragiudiziale del sinistro.
- Considerazioni
La decisione si colloca nel solco dell’accesso “difensivo” ex artt. 22 ss. l. 241/1990, dove il richiedente non mira a un controllo generalizzato sull’azione amministrativa, ma a procurarsi documenti necessari per la tutela in giudizio di una propria posizione sostanziale (qui: il diritto al risarcimento per malpractice sanitaria).
Il Consiglio di Stato ribadisce che l’accesso difensivo non è escluso dal solo fatto che il giudizio civile sia già stato instaurato, anzi, l’esistenza del giudizio conferma la serietà e concretezza dell’interesse, poiché i documenti richiesti incidono sull’attività istruttoria e sulla strategia processuale.
Questo orientamento è coerente con una lettura “pro-conoscenza” dell’accesso difensivo e con il principio di effettività della tutela giurisdizionale.
La sentenza valorizza una tripartizione funzionale:
- Documentazione sanitaria in senso stretto (cartella clinica, referti, ecc.), già assoggettata a un forte obbligo di trasparenza dall’art. 4 l. 24/2017;
- Atti relativi alla gestione del rischio clinico (risk management in senso proprio), oggetto del divieto di acquisizione/uso in giudizio ex art. 16 l. 24/2017, ma non automaticamente sottratti all’accesso amministrativo;
- Atti contenenti valutazioni strategico-difensive (pareri, parti di verbali o perizie redatte per la strategia processuale), per i quali opera un limite all’accesso fondato sulla tutela del diritto di difesa dell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato nega una lettura “onnicomprensiva” del divieto dell’art. 16 l. 24/2017: non tutto ciò che attiene al CVS è automaticamente coperto da un’immunità totale. Occorre distinguere, all’interno degli stessi atti, tra porzioni conoscibili e porzioni coperte da un vero e proprio “privilegio difensivo”.
Questa impostazione evita che la disciplina del risk management diventi un pretesto per schermare integralmente dall’accesso la gestione dei sinistri sanitari.
Un punto centrale, anche pratico, è la modalità di esecuzione dell’ordine di ostensione. L’amministrazione deve procedere a un esame analitico dei documenti; deve oscurare solo le parti che contengono valutazioni difensive formulate in diretta e immediata funzione del giudizio civile; deve attestare formalmente che quanto stralciato rientra in questa categoria.
Il giudice richiede quindi un controllo rigoroso: non basta invocare genericamente il rischio di pregiudicare la difesa; occorre dimostrare che specifiche porzioni documentali hanno natura difensiva in senso stretto.
Questa tecnica dello “stralcio mirato” rappresenta un punto di equilibrio tra il diritto di accesso difensivo del privato e la tutela del diritto di difesa dell’amministrazione, che non è costretta a scoprire integralmente la propria strategia processuale.
ALle strutture sanitarie pubbliche e private, la sentenza suggerisce di organizzare in modo chiaro la documentazione, distinguendo gli atti di mera ricognizione tecnica (perizie, ricostruzioni fattuali) dalle note strettamente difensive; i regolamenti interni sul CVS e sul risk management non possono trasformare tutti gli atti in documenti “segreti”: la qualifica interna non prevale sulla qualificazione funzionale operata dal giudice.
Per i difensori delle amministrazioni non è sostenibile un diniego “di principio” fondato solo sulla potenziale connessione con una lite; occorre un vaglio caso per caso e, se del caso, un’attività di selezione e oscuramento accurata, motivata e attestata.
La sentenza n. 808/2020 offre una lettura equilibrata del rapporto tra trasparenza e diritto di accesso in ambito sanitario; esigenze di risk management e tutela del diritto di difesa dell’amministrazione.
Il punto di forza è la distinzione interna ai documenti del CVS tra contenuti tecnico-ricognitivi e valutativi, ostensibili e contenuti strategico-difensivi, sottraibili all’accesso ma solo con rigorosa motivazione e stralcio puntuale.
Ne risulta un modello che, pur riconoscendo l’importanza del risk management e della riservatezza delle strategie difensive, evita derive opache e garantisce al danneggiato un accesso significativo alle informazioni rilevanti per far valere i propri diritti.
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