- Natura giuridica e funzioni del Comitato Valutazione Sinistri
Il CVS è un organismo interno della struttura sanitaria, con funzioni consultive e di supporto tecnico‑valutativo nella gestione dei sinistri di responsabilità sanitaria.
Per analogia con altri organi consultivi e di vigilanza (es. collegio sindacale nelle società di capitali), il CVS non esercita direttamente poteri di gestione, ma svolge un controllo tecnico‑valutativo sulle scelte gestionali in materia di sinistri; contribuisce alla valutazione del rischio, alla stima del danno potenziale e alla corretta imputazione contabile del rischio (fondi rischi e fondi riserva sinistri); funge da snodo informativo tra direzione, risk manager, ufficio legale e assicuratore.
In base al quadro delineato da legge 24/2017 e d.m. 232/2023, integrate dalle regole sulla liquidazione del danno non patrimoniale in responsabilità sanitaria, le funzioni tipiche del CVS sono:
◦ analisi tecnica del caso (profilo clinico, causazione, nesso causale, colpa);
◦ valutazione del danno secondo i parametri tabellari di cui agli artt. 138 e 139 del codice delle assicurazioni private (d.lgs. 209/2005), come resi applicabili dall’art. 7, comma 4, l. 24/2017, anche tenendo conto della nuova Tabella Unica Nazionale (TUN) introdotta dal D.P.R. 12/2025 ai sensi dell’art. 138, comma 1, lett. b), c.ass.;
◦ proposta di strategia gestionale del sinistro (resistenza, transazione, riconoscimento parziale, definizione bonaria, segnalazione all’assicuratore);
◦ supporto alla determinazione degli accantonamenti a fondo rischi/fondo riserva sinistri in relazione ai sinistri pendenti e ai sinistri IBNR (incurred but not reported ovvero “accaduto ma non ancora denunciato”);
◦ raccordo con il sistema di gestione del rischio clinico e con il risk manager, anche per l’analisi sistemica degli eventi avversi e la prevenzione. - Efficacia interna dei pareri del CVS nella struttura sanitaria
I pareri del CVS, sul piano strettamente giuridico, non hanno natura di provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento di gestione del sinistro, ma di atti endoprocedimentali interni, analoghi ai pareri tecnici resi in procedimenti amministrativi complessi.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che gli atti endoprocedimentali, come i pareri, non sono di regola autonomamente impugnabili, salvo che siano “fatti propri” dall’organo competente, assumendo così valore sostanzialmente provvedimentale.
Applicando tale schema alla struttura sanitaria il parere del CVS è in sé non vincolante, salvo diversa previsione regolamentare interna; diviene rilevante sul piano giuridico nella misura in cui la direzione o l’organo competente lo recepiscono espressamente nella decisione sulla gestione del sinistro (es. delibera di transazione, determinazione del direttore generale).
In caso di decisione difforme, la struttura dovrà motivare adeguatamente le ragioni del discostamento, specie se il parere è tecnicamente circostanziato.
La presenza di un parere tecnico qualificato incide, infatti, sui doveri di diligenza degli organi gestionali: ove la direzione si adegui al parere, potrà più agevolmente dimostrare di avere agito secondo criteri di corretta amministrazione e di ragionevolezza tecnica, analogamente a quanto avviene quando il responsabile del procedimento richiede e acquisisce un parere obbligatorio ex art. 16 l. 241/1990, riducendo il rischio di responsabilità per “danno da ritardo” o per scelte tecnicamente irragionevoli; ove, invece, la direzione si discosti dal parere, soprattutto in peius per l’ente (es. rifiuto immotivato di una proposta transattiva prudente, o accettazione di una transazione eccessivamente onerosa rispetto alla valutazione tecnica), la difformità potrà costituire indice di colpa grave ai fini della responsabilità dirigenziale o erariale.
In questo senso, i pareri CVS hanno una forte efficacia “interna di orientamento” e di delimitazione dell’area di ragionevolezza delle scelte gestionali. - Efficacia esterna dei pareri CVS: rapporti con l’assicuratore e con i terzi
Il d.m. 232/2023 disciplina i rapporti tra struttura e assicuratore nella gestione del sinistro, prevedendo la possibilità di protocolli operativi condivisi (es. tempi e modalità di denuncia, cooperazione istruttoria, partecipazione alla definizione transattiva).
In tale quadro, il CVS non vincola direttamente l’assicuratore, che resta titolare delle proprie valutazioni ai fini dell’operatività della polizza e della gestione del sinistro, tuttavia, fornisce alla struttura una base tecnica qualificata per dialogare con l’assicuratore, motivare le proposte transattive, contestare eventuali dinieghi di copertura o di manleva e dimostrare di avere attivato un serio processo valutativo interno. Inoltre, può essere espressamente richiamato nei protocolli di gestione condivisa come organo tecnico di riferimento, prevedendo, ad esempio, che le proposte transattive siano formulate “sulla base del parere del CVS” o che l’assicuratore sia informato dei pareri resi.
Ne consegue che l’efficacia esterna verso l’assicuratore è essenzialmente mediata. I
l parere non obbliga l’assicuratore, ma condiziona la posizione della struttura e rafforza la sua credibilità tecnica; in caso di contenzioso tra struttura e assicuratore (es. su massimali, franchigie, operatività della garanzia), i pareri del CVS possono costituire prova documentale della diligenza valutativa della struttura, analogamente all’uso di tabelle e criteri equitativi riconosciuti dalla giurisprudenza (Cass. 11 novembre 2019, n. 28990; Cass. 25274/2020; Cass. 12913/2020).
Anche verso il paziente, i pareri CVS non hanno efficacia vincolante.
Non costituiscono riconoscimento di responsabilità né determinazione definitiva del quantum; non limitano in alcun modo il diritto del paziente ad agire in giudizio per il risarcimento del danno, né possono essere opposti come “limite” alle sue pretese.
Possono tuttavia assumere rilievo probatorio nel contenzioso se recepiti in una proposta transattiva, possono dimostrare al giudice la serietà dell’offerta della struttura; se ignorati o contraddetti senza motivazione, possono costituire indizio di gestione non diligente del sinistro, con possibili riflessi sulla valutazione della condotta processuale della struttura e, indirettamente, sulla quantificazione del danno (es. maggiorazioni per aggravio di lite o mancata definizione bonaria ragionevole). - Pareri CVS e corretta determinazione di fondo rischi e fondo riserva sinistri
Come abbiamo già visto nelle precedenti pubblicazioni, il d.m. 232/2023, nel disciplinare le misure analoghe alle coperture assicurative, richiede che le strutture in auto‑ritenzione del rischio predispongano un fondo rischi, per far fronte ai sinistri futuri e a quelli non ancora denunciati e un fondo riserva sinistri, per i sinistri già denunciati o conosciuti, con accantonamenti coerenti con le valutazioni di responsabilità e di quantum.
In questo ambito, il CVS svolge una funzione centrale.
La stima tecnica del valore potenziale del sinistro (anche in base alle tabelle ex artt. 138 e 139 c.ass.) è la base per quantificare l’accantonamento a fondo riserva sinistri e l’analisi dei trend di sinistrosità, dei sinistri chiusi e dei sinistri IBNR supporta la determinazione del fondo rischi, secondo criteri prudenziali e di ragionevolezza tecnica.
L’assenza di un CVS o la mancata considerazione dei suoi pareri può tradursi in una sottostima degli accantonamenti, con rischio di squilibrio finanziario e contabile della struttura, oppure in una sovrastima ingiustificata, con immobilizzazione eccessiva di risorse e possibile danno erariale per inefficiente allocazione dei fondi.
Per le strutture sanitarie organizzate in forma societaria, il collegio sindacale vigila, ai sensi dell’art. 2403 c.c., sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo, amministrativo e contabile, inclusi i sistemi di controllo interno e gestione dei rischi.
In tale prospettiva il CVS è uno degli snodi del sistema di controllo interno sul rischio sanitario. I sindaci, nel valutare l’adeguatezza degli accantonamenti, possono (e dovrebbero) considerare i pareri CVS come base tecnica. Una sistematica divergenza immotivata tra accantonamenti contabili e valutazioni CVS può essere sintomo di inadeguatezza dell’assetto organizzativo e di rischio di responsabilità degli amministratori/sindaci. - Pareri CVS, gestione del rischio e trasparenza verso l’utenza
La gestione dei sinistri implica dunque il trattamento di dati sanitari, che rientrano nelle categorie particolari di dati personali.
La legge 24/2017 ha rafforzato l’obbligo per le strutture di dotarsi di sistemi di gestione del rischio clinico e di risk management, collegati anche alla protezione dei dati sanitari e alla trasparenza verso i pazienti.
Il CVS, inserito in questo sistema, contribuisce a individuare pattern ricorrenti di eventi avversi e aree critiche, suggerire misure correttive organizzative e cliniche, in coordinamento con il risk manager, alimentare, con dati aggregati e anonimizzati, le informazioni da rendere pubbliche sull’andamento dei sinistri e sulle politiche di sicurezza, nel rispetto del codice privacy e del GDPR (artt. 13‑14 GDPR; artt. 77‑80 e 120 d.lgs. 196/2003).
Inoltre, il CVS deve operare nel rispetto delle informative ex artt. 13 e 14 GDPR, anche nella forma semplificata prevista per le strutture sanitarie dagli artt. 77‑80 del codice privacy, e delle misure di sicurezza adeguate; i flussi informativi interni ed esterni (verso assicuratori, consulenti, autorità giudiziarie) devono essere tracciati e limitati a quanto strettamente necessario; la comunicazione verso l’utenza sull’esistenza del sistema di gestione dei sinistri, sulle coperture assicurative e sulle misure di sicurezza dei dati può essere arricchita, in termini di contenuto, dall’esperienza del CVS, pur senza divulgare dati personali. - Rilevanza dei pareri CVS ai fini della responsabilità dirigenziale ed erariale
Nel sistema della responsabilità sanitaria delineato dalla legge 24/2017, la struttura sanitaria (pubblica o privata) risponde di regola a titolo contrattuale, mentre l’esercente la professione sanitaria dipendente o convenzionato risponde, salvo eccezioni, a titolo extracontrattuale ex art. 2043 c.c., con applicazione delle tabelle di cui agli artt. 138 e 139 c.ass. per la liquidazione del danno. In parallelo, per le strutture pubbliche e per gli enti del SSN, le scelte gestionali in materia di sinistri possono generare responsabilità dirigenziale (disciplinare o contrattuale) per violazione di doveri di diligenza e corretta amministrazione ovvero responsabilità erariale per danno all’erario (es. pagamento di somme eccedenti rispetto a un prudente valore transattivo; mancata tempestiva definizione di sinistri con aggravio di interessi e spese; sottostima degli accantonamenti con successiva necessità di coperture straordinarie).
I pareri CVS, proprio perché tecnici e motivati, diventano parametro di riferimento per valutare la ragionevolezza delle decisioni dirigenziali: l’adesione motivata ai pareri CVS depone per la correttezza dell’azione amministrativa, mentre la reiterata e immotivata difformità può costituire indizio di colpa grave o dolo eventuale, specie se associata a scelte manifestamente antieconomiche o a violazioni di protocolli interni e del d.m. 232/2023.
La disciplina della responsabilità del responsabile del procedimento ex art. 16, comma 2, l. 241/1990 offre un utile parallelo: il responsabile risponde se omette di richiedere un parere obbligatorio, ma non degli effetti derivanti dalla mancata espressione del parere richiesto.
Si configura una forma di “danno da ritardo” o da cattiva gestione procedimentale.
Trasponendo tale logica, la mancata attivazione del CVS, ove prevista dal d.m. 232/2023 e dalla regolamentazione interna, può essere vista come violazione di un obbligo organizzativo e fonte di responsabilità per i dirigenti preposti, mentre la mancata considerazione dei pareri del CVS (soprattutto se obbligatori, anche se non vincolanti) può integrare un difetto di istruttoria tecnica, con possibili riflessi di responsabilità.
Inoltre, l’analogia con il collegio sindacale (che vigila su assetto organizzativo e rischi) rafforza l’idea che l’esistenza di organi tecnici interni (come il CVS) non attenua, ma qualifica i doveri di vigilanza e di corretta amministrazione degli organi apicali. - Tabella riepilogativa dei principali profili di efficacia dei pareri CVS
| Profilo | Contenuto essenziale | Efficacia interna | Efficacia esterna | Rischi/implicazioni |
| Natura del CVS | Organo tecnico interno di valutazione sinistri e rischio assicurativo | Supporto alla direzione, al risk manager e alla contabilità | Nessun potere diretto verso pazienti/assicuratore | Responsabilità per mancata attivazione o uso inadeguato |
| Valore dei pareri | Atti endo procedimentali, di regola non vincolanti | Fortemente orientativi; difformità da motivare | Non vincolano assicuratore o paziente, ma rilevano come prova tecnica | Difformità immotivate possono rilevare ai fini di responsabilità |
| Rapporti con assicuratore | Base tecnica per protocolli digestione e dialogo sulla copertura | Guida la struttura nelle proposte transattive | Rafforza la posizione della struttura in caso di contestazioni | Mancata coerenza può indebolire la posizione contrattuale |
| Fondi rischi e riserva sinistri | Stima tecnica per accantonamenti prudenziali | Determina valori di iscrizione a bilancio | Nessun effetto diretto, ma indice di solidità finanziaria | Sotto/sovra‑stima può generare danni erariali o squilibri contabili |
| Gestione del rischio e trasparenza | Collegamento con risk management e informazione all’utenza | Alimenta analisi degli eventi avversi e misure preventive | Migliora la qualità delle informazioni rese, nel rispetto della privacy | Violazioni privacy o opacità informativa possono generare responsabilità |
| Responsabilità dirigenziale/erariale | Pareri come parametro di diligenza e correttezza | Adesione motivata tutela il dirigente; difformità immotivate lo espongono | Rilevanza in eventuali giudizi contabili o civili | Possibile colpa grave per scelte antieconomiche in contrasto con pareri CVS |
- Conclusioni: come considerare i pareri CVS nella pratica della struttura sanitaria
Alla luce della legge 24/2017 e del d.m. 232/2023, i pareri del Comitato Valutazione Sinistri non sono meri atti formali, ma rappresentano il fulcro tecnico del sistema di gestione del rischio sanitario e assicurativo della struttura.
Sul piano interno, i pareri del CVS non sono, di regola, formalmente vincolanti, ma definiscono l’area di ragionevolezza tecnica entro cui la direzione dovrebbe muoversi; devono essere richiesti e considerati sistematicamente per i sinistri di responsabilità sanitaria, specie quelli di maggiore rilevanza economica e reputazionale; vanno documentati e motivati, così da costituire supporto probatorio per la correttezza delle scelte gestionali, contabili e di risk management.
Sul piano esterno, i pareri del CVS non vincolano l’assicuratore né limitano i diritti del paziente, ma rafforzano la posizione della struttura nei rapporti contrattuali e nel contenzioso; costituiscono base per protocolli di gestione condivisa con l’assicuratore e per la corretta quantificazione di fondo rischi e fondo riserva sinistri, secondo i criteri tabellari e prudenziali indicati dalla giurisprudenza e dalla legge; contribuiscono al rispetto degli obblighi di trasparenza, di gestione del rischio e di protezione dei dati sanitari.
In termini di responsabilità, l’esistenza di un CVS e dei suoi pareri tutela i dirigenti che vi si conformano in modo motivato, dimostrando di avere agito secondo criteri tecnici e prudenziali ed espone, invece, a possibili profili di responsabilità dirigenziale ed erariale chi assuma decisioni manifestamente difformi e antieconomiche, senza un’adeguata motivazione tecnica e senza un serio confronto con le valutazioni del Comitato.
Per gli operatori delle strutture sanitarie pubbliche e private, l’indicazione pratica è quindi duplice: strutturare regolamenti interni che definiscano con chiarezza composizione, competenze, flussi informativi e obbligatorietà dei pareri CVS nelle varie fasi di gestione del sinistro; integrare stabilmente i pareri CVS nei processi decisionali riguardo la gestione del sinistro, rapporti con l’assicuratore, accantonamenti contabili, misure di prevenzione del rischio clinico e informazione all’utenza.