a cura del Comitato Scientifico di EvaluationData (Avv. Francesca Pescatori)

1. Premessa e inquadramento sistematico

La sentenza delle Sezioni Unite civili della Cassazione 28 maggio 2026, n. 16810, si colloca nel cuore del dibattito sullo statuto giuridico delle strutture sanitarie private accreditate e, più in generale, sul perimetro soggettivo della responsabilità erariale.

Il caso trae origine da prestazioni sanitarie rese in regime di accreditamento da una casa di cura privata a favore di assistiti del Servizio sanitario, oltre i tetti di spesa fissati negli accordi con l’ASP competente.

Tali crediti, relativi a prestazioni “extra budget”, vengono poi ceduti a una società di cartolarizzazione e azionati in sede esecutiva, con conseguente esborso di somme significative da parte dell’ASP.

La Procura regionale della Corte dei conti imputa alla struttura privata un danno erariale, in ragione della condotta tenuta nel generare e far valere tali crediti.

La società convenuta contesta, tra l’altro, la giurisdizione della Corte dei conti, sostenendo che la vicenda si collochi integralmente sul piano privatistico (contratto/convenzione, cessione di credito, processo civile ed esecuzione) e che difetti, quindi, il presupposto del “rapporto di servizio” con l’amministrazione.

Le Sezioni Unite colgono l’occasione per una ricostruzione ampia e ricomprendono la struttura accreditata nel raggio della responsabilità erariale, chiariscono la natura del rapporto di accreditamento nel sistema del d.lgs. 502/1992 e segnano un principio destinato ad avere impatto ben oltre il singolo caso.

2. Il fatto e la vicenda processuale

La Casa di Cura, operante in regime di accreditamento con l’ASP, eroga prestazioni sanitarie oltre i tetti di spesa fissati per taluni anni di riferimento.

Tali prestazioni sono fatturate come crediti verso l’ASP, nonostante l’ente sanitario contesti la debenza delle somme e neghi formalmente il pagamento.

Nonostante il disconoscimento del credito, la struttura privata procede alla cessione dei crediti medesimi a una società veicolo di cartolarizzazione, dichiarando nel contratto la certezza, liquidità, esigibilità e piena opponibilità dei crediti, nonché l’assenza di eccezioni che l’ASP possa sollevare.

La cessionaria promuove un’azione esecutiva nei confronti dell’ASP, ottenendo il pagamento di oltre un milione di euro a titolo di soddisfacimento dei crediti extra budget.

L’ASP si trova così a sostenere un esborso “forzato”, al di fuori delle ordinarie procedure di riconoscimento e verifica delle prestazioni eccedenti il tetto.

La Procura regionale della Corte dei Conti imputa alla Casa di Cura la causazione di un danno erariale pari alle somme corrisposte dall’ASP a seguito dell’esecuzione.

La Sezione giurisdizionale regionale afferma la giurisdizione contabile e riconosce la responsabilità della Struttura, decisione confermata in appello dalla Sezione giurisdizionale centrale.

La Corte dei conti ravvisa, in particolare, una condotta dolosa o gravemente colposa nella rappresentazione dei crediti come certi ed esigibili, nonostante la contestazione dell’ente, e nell’uso della cessione e del processo esecutivo per aggirare il sistema di regole pubblicistiche che presidia l’erogazione e il finanziamento delle prestazioni accreditate.

La Casa di Cura propone ricorso alle Sezioni Unite ex art. 362 c.p.c., deducendo difetto di giurisdizione della Corte dei conti.

I punti principali della censura sono:

Natura privatistica della fase esecutiva: si sostiene che la dimensione pubblicistica (accreditamento, autorizzazione) riguardi solo la fase genetica del rapporto, mentre la fase di esecuzione delle prestazioni e di regolazione economica sarebbe interamente contrattuale, da ricondurre al giudice ordinario;

Assenza di rapporto di servizio: la struttura privata non sarebbe inserita nell’apparato organizzativo dell’ASP, né titolare di poteri pubblici o di gestione diretta di denaro pubblico e pertanro difetterebbe il presupposto soggettivo della responsabilità erariale;

Attribuzione esclusiva all’ASP dell’obbligo di rispettare i tetti di spesa: l’onere di non pagare l’extra budget graverebbe solo sull’ente pubblico. Invece, il privato si limiterebbe a erogare prestazioni e a far valere le proprie pretese creditorie.

Rischio di conflitto di giudicati: la responsabilità erariale della struttura, in presenza di un pagamento già effettuato in sede esecutiva civile, potrebbe generare contrasti tra giudicati. Le Sezioni Unite respingono le eccezioni preliminari della Procura generale sul giudicato interno e affrontano nel merito la questione di giurisdizione, che diviene il fulcro della pronuncia.

3. Evoluzione normativa: dal modello convenzionale al sistema di accreditamento

La Corte ricostruisce anzitutto l’evoluzione del rapporto pubblico–privato in sanità e tal fine evidenzia come nel modello originario delineato dalla legge 833/1978, le strutture private convenzionate operassero sulla base di convenzioni di diritto pubblico con le USL, e l’accesso del paziente era subordinato a condizioni stringenti (incapacità del pubblico, specifiche autorizzazioni).

In tale schema, la dimensione pubblicistica era evidente: la struttura privata agiva come concessionario di un servizio pubblico, in un contesto di forte predominanza della gestione diretta da parte delle strutture pubbliche.

Con il d.lgs. 502/1992 e successive modifiche, il legislatore introduce un modello radicalmente diverso, fondato su l’accreditamento istituzionale delle strutture private, la libertà di scelta dell’assistito fra erogatori pubblici e privati, la remunerazione delle prestazioni tramite tariffe predefinite e la programmazione regionale e aziendale della spesa attraverso tetti e accordi contrattuali.

Il rapporto tra struttura accreditata e servizio sanitario assume la forma di una “concessione ex lege” di pubblico servizio, in cui la disciplina essenziale non è rimessa alla singola convenzione, ma è predeterminata dalla normativa primaria e secondaria.

In questo contesto, l’accreditamento non è una mera abilitazione all’esercizio di attività sanitaria in regime privatistico, bensì il presupposto per l’inserimento della struttura nel circuito di erogazione del servizio pubblico, con rilevanti conseguenze sul piano soggettivo e funzionale.

4. Il rapporto di servizio nel sistema dell’accreditamento

Le Sezioni Unite richiamano la propria giurisprudenza sul rapporto di servizio quale presupposto della responsabilità erariale del privato e riaffermano che ciò che rileva è l’inserimento – anche solo temporaneo ma funzionalmente significativo – del soggetto nell’apparato organizzativo della P.A. per lo svolgimento di attività o servizi di interesse pubblico, anche in assenza di formale rapporto di lavoro o concessione tipica.

Il rapporto di servizio può dunque emergere quando il privato svolge attività che il legislatore qualifica come servizio pubblico o di pubblico interesse, quando tale attività è svolta nell’interesse e con le risorse della P.A. e quando il privato è stabilmente o comunque significativamente inserito nella filiera organizzativa dell’ente.

In questa prospettiva, non è decisivo il titolo giuridico (contratto, concessione, convenzione, accreditamento), né il possesso di poteri autoritativi o di gestione diretta del denaro pubblico ma ciò che conta è la funzione svolta e il collegamento strutturale con l’apparato pubblico.

Applicando tali criteri al sistema del d.lgs. 502/1992, le Sezioni Unite affermano una regola di portata generale:

i) tra struttura sanitaria privata accreditata e amministrazione sanitaria esiste un rapporto di servizio, in quanto l’accreditamento comporta il pieno inserimento continuativo e sistematico del soggetto privato nell’organizzazione del servizio sanitario pubblico per l’erogazione di prestazioni finanziate con risorse pubbliche.

ii) la distinzione tra fase genetica (accreditamento, stipula degli accordi di fornitura) e fase esecutiva (erogazione delle prestazioni, gestione dei tetti di spesa, riconoscimento dell’extra budget) non incide sulla sussistenza del rapporto di servizio: è proprio la fase esecutiva a rappresentare il momento in cui si attua concretamente l’interesse pubblico alla salute.

iii) Le regole che disciplinano tetti di spesa, condizioni di erogazione, procedure di autorizzazione e riconoscimento delle prestazioni extra budget costituiscono doveri funzionali connessi al rapporto di servizio.

La loro violazione, se produttiva di un esborso indebito o comunque dannoso per le finanze pubbliche, integra responsabilità erariale del soggetto accreditato.

iv)È irrilevante, ai fini dell’emersione del rapporto di servizio, che alla struttura accreditata non siano attribuiti poteri autoritativi o la gestione diretta di fondi pubblici: è sufficiente che essa operi stabilmente come articolazione funzionale del servizio sanitario, contribuendo, con la propria attività, alla formazione di obbligazioni di spesa a carico dell’erario.

Le Sezioni Unite stabiliscono dunque il principio che la struttura accreditata è un soggetto pienamente esposto alla responsabilità erariale per le condotte che, nell’esecuzione del rapporto di accreditamento, violino le regole di sistema e cagionino danno alle finanze pubbliche.

La precedente impostazione, che tendeva a confinare la responsabilità del privato accreditato alla sfera contrattuale, con esclusiva giurisdizione del giudice ordinario sulle vicende esecutive, viene esplicitamente ridimensionata.

5. La vicenda concreta come paradigma di “uso distorto” degli strumenti privatistici

Nel caso sottoposto al vaglio delle Sezioni Unite, la struttura ha erogato prestazioni oltre i tetti di spesa, in assenza di un preventivo o successivo riconoscimento delle prestazioni extra budget secondo le procedure previste dalla normativa e dagli accordi con l’ASP.

La difesa della società ha insistito nel rappresentare i tetti di spesa come un vincolo interno alla programmazione pubblica, di esclusiva responsabilità dell’ASP, mentre il privato si limiterebbe a erogare prestazioni e a pretendere il pagamento, restando estraneo alla logica di contenimento della spesa.

Le Sezioni Unite rovesciano questa prospettiva: il rispetto dei tetti di spesa e delle procedure per l’extra budget è un dovere che grava anche sulla struttura accreditata, proprio in quanto partecipe del rapporto di servizio e consapevole dell’inserimento delle proprie prestazioni nel circuito di finanziamento pubblico.

Di particolare rilievo è la valutazione della cessione del credito e della successiva esecuzione forzata: la struttura cedente dichiara la piena certezza ed esigibilità dei crediti extra budget, nonostante il diniego dell’ASP, e costruisce un’operazione che mira a neutralizzare le eccezioni del debitore pubblico, trasferendo il credito a un soggetto terzo che agirà in via esecutiva.

La Corte qualifica tale condotta come uso distorto di strumenti privatistici in un contesto regolato da regole pubblicistiche inderogabili: la cessione e l’esecuzione non sono neutre, ma diventano il veicolo attraverso cui si aggirano la programmazione della spesa e i controlli sulla debenza delle prestazioni. Ne discende che l’esborso subito dall’ASP non è il frutto di una libera scelta negoziale, ma l’esito di una procedura esecutiva innescata da una rappresentazione non veritiera della situazione creditoria. La struttura accreditata, in quanto parte del rapporto di servizio, non può legittimamente perseguire strategie che, pur formalmente lecite sul piano civilistico, risultino incompatibili con le regole di finanza pubblica che presidiano il sistema di accreditamento.

6. Profili processuali: confini della giurisdizione contabile e ruolo delle Sezioni Unite

Le Sezioni Unite ribadiscono che, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., il ricorso contro le decisioni della Corte dei conti è ammesso solo per motivi inerenti alla giurisdizione, ossia per difetto assoluto o relativo di giurisdizione o per violazione dei limiti esterni della funzione giurisdizionale.

Ne consegue che sono inammissibili le doglianze che mirano a rimettere in discussione la valutazione del dolo o della colpa del convenuto ovvero la ricostruzione dei fatti ovvero la ponderazione delle condotte delle parti nel contenzioso civile ed esecutivo ovvero ancora il rischio di conflitto di giudicati tra decisioni civili e contabili.

Tali profili attengono agli errores in iudicando o in procedendo, che rientrano nella giurisdizione propria della Corte dei Conti e non possono essere sindacati dalle Sezioni Unite in sede di regolamento di giurisdizione.

La sentenza legittima, in chiave sistematica, la coesistenza di un giudizio civile (e, nel caso di specie, esecutivo) tra cessionaria e ASP, avente ad oggetto la debenza del credito e un giudizio contabile volto ad accertare la responsabilità erariale della struttura accreditata per avere, con la propria condotta, cagionato o aggravato il danno al bilancio pubblico.

Il possibile conflitto tra giudicati è neutralizzato dal diverso oggetto dei due giudizi: il primo verte sul rapporto obbligatorio tra creditore e debitore; il secondo sulla condotta del soggetto che, inserito nel rapporto di servizio, ha concorso a determinare un esborso dannoso per l’erario.

7. Implicazioni sistemiche e profili di compliance

La decisione impone alle strutture accreditate un salto di consapevolezza: esse non sono più solo controparti contrattuali dell’ente sanitario, ma soggetti integrati nel circuito del servizio pubblico, esposti alla responsabilità erariale per le violazioni delle regole di sistema.

Sul piano pratico, ciò implica l’esigenza di presidiare con adeguati sistemi di controllo interno il rispetto dei tetti di spesa e delle procedure per l’extra budget e la necessità di valutare con particolare cautela operazioni di cessione di crediti sanitari, soprattutto quando i crediti siano contestati o collegati a prestazioni oltre budget, nonchè l’obbligo di utilizzare gli strumenti amministrativi e giurisdizionali previsti dall’ordinamento per la tutela delle proprie ragioni economiche, evitando scorciatoie che possano essere qualificate come elusione delle regole di finanza pubblica.

Di particolare interesse la circostanza che la sentenza in commento non esonera le amministrazioni da responsabilità: la compensazione delle spese in Cassazione è motivata anche con riferimento alla condotta dell’ASP nel processo esecutivo, che non ha efficacemente contrastato le pretese della cessionaria.

Ciò evidenzia che le aziende sanitarie devono gestire con diligenza i contenziosi civili ed esecutivi, sollevando tempestivamente eccezioni e difese idonee a tutelare le finanze pubbliche e le condotte omissive o poco vigili possono concorrere alla produzione del danno erariale e dar luogo, a loro volta, a responsabilità dei funzionari e dirigenti competenti.

Di rilievo anche il fato che, a ben vedere, la portata di questa sentenza va oltre il settore sanitario: il criterio dell’inserimento continuativo e sistematico del privato nell’organizzazione pubblica, per lo svolgimento di servizi finanziati con risorse pubbliche, è potenzialmente applicabile a una pluralità di settori (servizi sociali, istruzione, trasporto pubblico locale, ecc.), in cui soggetti privati accreditati o convenzionati agiscono come articolazioni esterne dell’amministrazione.

In tutti questi ambiti, l’uso di strumenti privatistici (cessioni di credito, operazioni finanziarie, schemi contrattuali complessi) che alterino il corretto funzionamento delle regole di programmazione e controllo della spesa pubblica potrà essere scrutinato anche in chiave erariale.

8. Conclusioni

La sentenza Cass. civ., Sez. Un., 28 maggio 2026, n. 16810, rappresenta un vero e proprio leading case in tema di responsabilità erariale dei soggetti privati accreditati.

Il principio di diritto affermato dalle Sezioni Unite stabilisce che la struttura sanitaria privata accreditata è inserita stabilmente nell’organizzazione del servizio sanitario pubblico ed è è titolare di doveri funzionali che vanno oltre la dimensione contrattuale. Per tale ragione risponde davanti alla Corte dei Conti quando, violando le regole dell’accreditamento (tetti di spesa, procedure per l’extra budget, modalità di gestione dei crediti), cagiona un danno alle finanze pubbliche, anche mediante l’uso distorto di strumenti di diritto privato.

Per operatori pubblici e privati, la decisione impone di ripensare strategie e prassi operative in una logica di piena integrazione tra diritto amministrativo, contabile e civile, con una forte accentuazione dei profili di compliance e di responsabilità nella gestione dei rapporti tra sanità pubblica e soggetti accreditati.